Un primo attacco alla Costituzione e al sistema istituzionale da essa disegnato fu la strage politico-mafiosa di Portella della Ginestra, che il Primo Maggio 1947 lanciò un chiaro messaggio ai Costituenti riuniti in Assemblea: impedire la fondazione di una democrazia che garantisse diritti civili e sociali. Da quel “battesimo” della Repubblica, i tentativi di colpi di Stato, gli omicidi politici e le stragi di civili sono rimasti una costante per almeno trent’anni, ogni volta che si prospettava la possibilità di dare attuazione al programma di democrazia progressiva previsto dalla Costituzione, perché l’impianto antifascista non riguardava solo l’organizzazione dello Stato, ma anche il sistema dei valori e quindi di diritti su cui si fondava il nuovo patto sociale di convivenza, per cui demolendo l’uno si demoliva anche l’altro.
Di fronte alle vittime delle stragi, i depistaggi indicavano come unica soluzione quella autoritaria e securitaria, mentre a difesa della Costituzione si attese il 1955 per l’istituzione della Consulta e già nel 1953 si tentò una prima volta di distorcere il voto degli elettori con la cosiddetta legge truffa (abrogata nel 1954) che attribuiva il 65% dei seggi alla Camera dei Deputati a chi avesse superato il 50% dei voti validi.
Da quando, tra il 1992 e il 1993, la stagione delle stragi si concluse con l’assassinio di Falcone e Borsellino e con le bombe di via dei Georgofili e fu dichiarata ormai superata l’esperienza della cosiddetta Prima Repubblica, la delegittimazione della Costituzione è diventata sempre più esplicita, di fatto una strategia che continua a produrre il progressivo smantellamento dei diritti sociali, il definanziamento dei servizi pubblici di base e che invece di “rimuovere gli ostacoli” all’effettiva eguaglianza tra i cittadini, li accresce e li istituzionalizza.
Da allora, sulla scena politica nazionale, hanno avuto via via sempre più credito e consenso le tensioni antidemocratiche che l’Assemblea Costituente aveva isolato e archiviato, nella consapevolezza che la democrazia costituzionale e parlamentare si fonda sulla divisione dei poteri, sulla sovranità popolare.
Ma se la Costituzione è stata fin dalle sue origini sotto attacco e via via sempre più delegittimata, il fatto nuovo è che sono crollate le difese non tanto o non solo nelle istituzioni che dovrebbero esserne garanti, ma soprattutto tra cittadine e cittadini dove sembra prevalere un analfabetismo civile rispetto alla realtà vissuta, che si traduce in un atteggiamento a-fascista (dove peraltro il prefisso negativo dovrebbe negare ogni riedizione del fascismo), e ormai si può negare che la Costituzione sia antifascista, senza che questa affermazione venga seriamente smentita, mentre intanto la cultura dell’antifascismo appare in pericolosa ritirata.
Negare che la Costituzione sia antifascista significa in realtà non prendere consapevolezza che la negazione del fascismo non è solo nelle disposizioni transitorie e finali dove viene vietata “la riorganizzazione del partito fascista, sotto qualsiasi forma” (XII Cost.), ma è in ogni suo articolo che rovescia l’impianto autoritario, liberticida, anti-egalitario, bellicista, nazionalista e razzista del regime.
Ora il disegno di delegittimazione e destrutturazione della Costituzione sembra arrivato a compimento con le due riforme in cantiere.
Non deve ingannare il fatto che, soprattutto per il Premierato, il percorso di definitiva approvazione sembri trovare continui ostacoli, mentre quello dell’Autonomia differenziata, appoggiandosi sul testo costituzionale (revisione Titolo V, 2001) e trovando forma nelle intese Stato-Regioni, sembra destinato a trovare attuazione, escludendo di fatto il Parlamento.
Così come non si può dare credito a chi (Casellati) ha definito il testo del ddl 935 che dovrebbe introdurre il Premierato come “ispirato ad un criterio minimale di modifica della Costituzione, perché si limita ad interventi che servono a conseguire i nostri obiettivi: garantire stabilità e ricondurre la composizione dei governi alla volontà popolare”, quando la cofirmataria del disegno di legge – Meloni – ne parla come della madre di tutte le riforme, evocando la nascita di una quarta repubblica che consenta all’Italia di passare da una democrazia deliberativa a una democrazia decidente. Il che fa pensare ad Enzo Cheli* che “si tratti di un primo passo verso una svolta diametralmente opposta alla storia e allo spirito che animò il nostro impianto repubblicano al momento della sua nascita”, mentre Fulco Lanchester* ritiene che il ddl “confligge con gli standard del costituzionalismo democratico, basato sull’equilibrio e la separazione dei poteri”.
L’Autonomia differenziata, con lo smembramento della Repubblica, e il Premierato, con l’accentramento dei poteri, anche se sembrano due progetti di riforma contraddittori, in realtà convergono nel ridisegnare l’architettura costituzionale: il primo minando gran parte dei diritti civili e sociali, il secondo demolendo i fondamenti della Repubblica Italiana come democrazia costituzionale parlamentare.
Entrambi i progetti limitano le prerogative del Parlamento e dunque la democrazia rappresentativa: l’Autonomia differenziata trasferendo alle Regioni fino a 23 materie e il Premierato rendendo di fatto quasi impossibili le crisi governative, per proteggere così gli esecutivi dai conflitti che possono nascere in Parlamento come riflesso delle dinamiche sociali del Paese. Obiettivi dichiarati per il ddl 935 sono la stabilità dell’esecutivo e la governabilità, che ora sarebbero ostacolati dalla “eterogeneità e volatilità delle maggioranze e dal transfughismo parlamentare”.
I rimedi proposti sono “l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri”, contestuale a quella del Parlamento, con sistema elettorale che, attraverso un premio assegnato su base nazionale, assicuri al partito o alla coalizione di partiti collegati al Presidente del Consiglio la maggioranza dei seggi parlamentari e, per il transfughismo parlamentare, la cosiddetta norma antiribaltone.
Riguardo la stabilità, nel corso delle audizioni in Commissione del Senato è stato notato che è necessario innanzitutto chiarire cosa si intenda con questa espressione, per cui molti hanno messo l’accento sulla capacità di governo, sulla autorevolezza del Consiglio dei ministri, piuttosto che sulla sua durata. Ne è testimonianza l’instabilità dei governi (ben quattordici nel decennio 1968-1979) che fu però in grado di produrre molte delle leggi che, in attuazione della Costituzione, hanno segnato per l’Italia un progresso civile mai sperimentato prima.
Allo stesso modo per governabilità, che Gustavo Zagrebelsky nota come letteralmente significhi rendere meglio governabile e quindi passiva la società piuttosto che governare meglio, si dovrebbero intendere le “condizioni operative che consentono la realizzazione dei principi fondativi del sistema costituzionale: la democraticità del processo decisionale, la rappresentanza degli interessi contrapposti, la mediazione dei conflitti sociali, la garanzia e l’attuazione dei diritti fondamentali e la costruzione di sintesi dell’interesse generale” (Barbara Pezzini*).
L’articolo 4 del ddl 935, con la norma antiribaltone, che dovrebbe produrre la “razionalizzazione del rapporti di fiducia”, definisce le procedure per la formazione del governo rispetto all’esito delle elezioni e quelle per la sua sopravvivenza.
Il Presidente Eletto, presentando il programma di governo (che non è chiaro se debba coincidere con quello elettorale), deve ricevere, insieme ai suoi ministri, la fiducia delle Camere. E già prevedere il mantenimento in vigore dell’articolo 94 della Costituzione (“Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale”) pone dei problemi perché appunto le Camere potrebbero motivatamente negare la fiducia al Presidente Eletto, al suo governo e al programma. In questo caso il Presidente della Repubblica gli rinnova l’incarico di formare il Governo e, se ancora gli viene negata la fiducia, procede allo scioglimento delle Camere.
Ma se invece il Presidente Eletto e reincaricato, pur avendo avuto la fiducia, cessa per qualsiasi ragione dalla sua carica, il Capo dello Stato può individuare un Presidente Subentrante all’interno della maggioranza che ha vinto le elezioni e solo al fine di proseguire nell’attuazione del medesimo programma di governo. Questa disposizione – la cosiddetta staffetta costituzionale, in cui il primo partito della coalizione è costretto a passare la mano a un secondo – è chiaramente in contrasto con l’articolo 67 della Costituzione (“Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”) che non è stato toccato dal ddl. In ogni caso le due figure avrebbero diverse modalità di legittimazione: solo per il primo l’elezione diretta dei cittadini, che invece, secondo le intenzioni, dovrebbe essere l’elemento qualificante della riforma, mentre i giochi di palazzo non sarebbero eliminati ma anzi costituzionalizzati. Mancano poi la precisazione del limite di mandati per il premier e la previsione del voto di fiducia riguardo singoli atti governativi, tanto è vero che in una legislatura sono previsti non più di due governi.
Ma se la ministra Casellati, preso atto delle critiche provenienti anche dalla sua parte politica, sembra rassegnata ad accettare emendamenti alla norma antiribaltone ritenuta da molti confusa e di difficile applicazione, pare invece irremovibile riguardo l’elezione diretta del Presidente del Consiglio contestuale a quella del Parlamento: il cuore della riforma. Con questo dispositivo verrebbe definitamente annullata la divisione dei poteri che qualifica la democrazia costituzionale, per realizzare quella verticalizzazione a cui da tempo gran parte delle forze politiche guarda con favore, nella convinzione che, nell’attuale sistema parlamentare, i governi sarebbero troppo deboli, mentre da almeno trent’anni assistiamo alla progressiva assunzione della funzione legislativa da parte del potere esecutivo. Ne sono prova il ricorso sempre più frequente alla decretazione d’urgenza e soprattutto ai decreti del Presidente del Consiglio che nemmeno richiedono la conversione in legge da parte delle Camere.
Può essere utile ricordare che già nel 1975 la Commissione Trilaterale (Usa-Europa-Giappone), voluta da David Rockefeller e Henry Kissinger per riaffermare i dogmi dell’ultraliberismo, lamentava l’eccesso di democrazia (M. Crozier, S. P. Huntington, J. Watanuki, The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, New York University Press, New York, 1975) e che più di recente, nel 2013, il Rapporto della J. P. Morgan ha giudicato “le Costituzioni del Sud Europa, troppo morbide con il diritto di protesta, troppo garantiste nel riconoscere i diritti dei lavoratori, dotate di esecutivi troppo deboli” (Europe Economic Research, The Euro area adjustment: about halfway there, 28 May 2013).
La riforma del Premierato sovverte l’attuale ordine istituzionale: alla centralità dell’organo legislativo, con il Parlamento espressione della sovranità popolare, intesa come di tutto il popolo, sia di chi si riconosce nella maggioranza sia di chi si riconosce nelle minoranze, si sostituisce la centralità del potere esecutivo, espressione solo di una parte, anche minoritaria degli elettori, dove entrambe le componenti dell’elettorato, chiamate a votare ogni cinque anni con l’illusione di decidere chi deve rappresentarle e governarle, in realtà non potrebbero più esercitare la sovranità “nelle forme e nei limiti della Costituzione” (art.1 Cost.), concorrendo “con metodo democratico a determinare la politica nazionale” (art. 49 Cost.).
E il sistema elettorale che il ddl prevede di costituzionalizzare sarà quello maggioritario con liste bloccate (candidati scelti dai vertici dei partiti) che, con un premio assegnato su base nazionale, garantisca il 55 % dei seggi in ciascuna delle due Camere alle liste e ai candidati collegati al candidato premier. Norma che, oltre a disattendere il dettato dell’articolo 48 della Costituzione (“Il voto è personale ed eguale, libero e segreto”), ne renderà problematica l’applicazione sia per il Senato, che rimane da eleggere “a base regionale” (art. 57 Cost.), sia per gli italiani residenti all’estero, il cui voto, pesato per l’elezione di pochi parlamentari, potrebbe diventare decisivo nel caso dell’elezione diretta del premier. Anche in questo caso quindi, si deve prendere atto dell’inapplicabilità della norma, della “sgrammaticatura costituzionale” come denunciato dal costituzionalista Salvatore Curreri*. Svarioni, formule pasticciate che sono probabilmente il frutto di una difficile contrattazione tra le diverse componenti dell’attuale maggioranza.
Ma intanto, a conferma della volontà di sovvertire l’ordine costituzionale, il ddl finisce per eliminare il sistema di pesi e contrappesi che caratterizza ogni democrazia costituzionale: uno sproporzionato premio di maggioranza garantirà a chi ne sarà beneficiario l’elezione del Presidente della Repubblica al terzo scrutinio, la scelta di cinque consiglieri “laici” del Csm il controllo della Corte Costituzionale, attraverso la scelta di dieci membri su quindici (i cinque scelti dal Parlamento e i cinque scelti dal Presidente della Repubblica): come dire i controllati controllano i controllori. Inoltre, pur avendo nel Paese una minoranza di voti, la maggioranza potrà modificare la Costituzione.
E nel frattempo, con la separazione delle carriere nella Magistratura voluta da Nordio, il pubblico ministero verrà sottoposto al controllo del Governo e non sarà più tenuto all’obbligatorietà dell’azione penale (abolizione dell’articolo 112 Cost.).
Ma se il ddl 935 sembra intervenire solo sull’ordinamento dello Stato, l’Autonomia differenziata lo fa direttamente sui diritti sociali e civili fondamentali, e che quindi, come afferma Luigi Ferrajoli, “sono sottratti alla sfera della decisione politica, dato che essi individuano la sfera del non-decidibile, preclusa cioè alle decisioni della maggioranza del momento, dato che un diritto fondamentale è tale in quanto spetta universalmente a tutte e tutti in eguale forma e misura, cosa che si concretizza in prestazioni equivalenti in termini qualitativi e quantitativi del medesimo diritto garantito” (Luigi Ferrajoli, Manifesto per l’uguaglianza, Bari Laterza 2018).
Il disegno di legge Calderoli, approvato in Senato il 16 gennaio, si presenta come attuazione del Titolo V della Costituzione (a sua volta riferibile all’articolo 5, che esordisce definendo la Repubblica “una e indivisibile”), la cui revisione fu approvata nel 2001 con una maggioranza inferiore ai 2/3 delle Camere e per questo sottoposta al referendum che la confermò.
Nel 2001 la formula originaria “La Repubblica si riparte in Regioni, Provincie e Comuni” è stata sostituita dalla seguente: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato” e si è differenziata la potestà legislativa tra esclusiva dello Stato, concorrente tra Stato e Regioni ed esclusiva delle Regioni, precisando che “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia […] possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata” (art.116).
Nella previsione degli squilibri che tali disposizioni avrebbero potuto produrre, si stabilì l’istituzione di un “fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante” (art. 119) e che […] “per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona […] lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”. Infine l’articolo 117 assegna allo Stato la legislazione esclusiva per la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e dei relativi costi e fabbisogni standard nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica”, i Lep.
Ricostruire il percorso delle pre-intese sarebbe troppo complesso, ma si può concentrare l’attenzione su alcune delle materie su cui le Regioni che ne hanno fatto richiesta avranno legislazione esclusiva e che riguardano in realtà diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione: innanzitutto istruzione e salute. Come per il Premierato, anche in questo caso si porta a compimento un percorso avviato da tempo, almeno dai primi anni 90, con l’aziendalizzazione di tutti gli uffici pubblici, da allora affidati a dirigenti-manager e sottoposti alle regole del mercato: così per la sanità, con l’istituzione delle Aziende Sanitarie dipendenti direttamente dalle Regioni, per la scuola e l’università, per i trasporti, mentre un governo dopo l’altro destinavano sempre meno risorse.
Per comprendere con alcuni esempi significativi quali ricadute avrà l’Autonomia differenziata, basta riflettere sul taglio ulteriore che, nella sanità, avrà la prevenzione, che in un regime di mercato finirebbe per ridurre i profitti derivanti dalla cura, consentendo invece di usare meglio i risparmi così ottenuti; o, nella scuola, i tagli ai progetti contro la dispersione scolastica, progetti che contribuirebbero a risolvere un disagio socio-economico, oltre che culturale, di cui paga il prezzo tutta la società, mentre la scuola ormai è già diventata strumento di disciplinamento sociale e di addestramento al mestiere in risposta alle pressioni del mercato.
Ogni Regione deciderà quali servizi vorrà e potrà erogare ai cittadini, che, se in grado, saranno costretti a rivolgersi al privato.
E per i dipendenti del pubblico impiego l’Autonomia differenziata significherà la fine dei Contratti Collettivi Nazionali, con il loro corredo di tutele e di diritti, e la fine del valore legale del titolo di studio, non più uniforme su tutto il territorio nazionale. Diventerà difficile se non impossibile trasferirsi per lavoro da una regione a un’altra.
Esautorazione del Parlamento, diseguaglianza e vanificazione del voto prodotte da entrambe le riforme si accompagneranno quindi alla diseguaglianza sociale e territoriale dell’Autonomia differenziata. Ma le interazioni tra i due progetti sono già evidenti: se al Governo nazionale (e non solo al Parlamento) verranno sottratti poteri per trasferirli alle Regioni, l’esecutivo non rinuncerà a concentrare su di sé le politiche securitarie di cui ha già dato prova e, di fronte alle emergenze vere o presunte, avocherà nuovamente a sé il controllo sull’operato delle Regioni, attraverso il Commissariamento, come è già accaduto con il decreto siccità del 14 aprile 2023, convertito nella Legge n. 68/2023, che prevede l’attivazione di “poteri sostitutivi”, con una “una procedura che trova applicazione se le vigenti norme non prevedano meccanismi di superamento del dissenso”, interrompendo così anche ogni tipo di discussione intrapresa democraticamente a livello locale.
Bianca Tognolo, sezione Anpi “Amleto Rama” di Este (PD) e componente del Comitato provinciale Padova
NOTE
*Le citazioni da Enzo Cheli, Salvatore Curreri, Fulco Lanchester, Barbara Pezzini, sono tratte dalle Memorie delle Audizioni presso la 1a Commissione Affari Costituzionali del Senato, scaricabili dalla pagina web del Senato.
Pubblicato giovedì 21 Marzo 2024
Stampato il 21/11/2024 da Patria indipendente alla url https://www.patriaindipendente.it/servizi/premierato-e-autonomia-differenziata-il-doppio-assopigliatutto-della-destra-al-potere/
Periodico dell’Associazione Nazionale Partigiani d’Italia
